Por Antonio Francisco Costa.*
Resumo: O presente artigo tem como objetivo provocar uma reflexão acerca das responsabilidades e deveres institucionais do Prefeito Municipal, tanto quanto dos direitos e legitimidade dos munícipes quanto à fiscalização e controle dos atos de gestão do agente público.
Sumário: 1. Introdução. 2. O Prefeito Municipal. 3. Controle Externo da Gestão Pública. 4. Crime de Responsabilidade. 5. Redução compulsória das Despesas Públicas. 6. À guisa de conclusão.
1 - INTRODUÇÃO
É salutar a observação de que nas estruturas condominiais organizadas, qualquer Condômino, regular com suas obrigações condominiais, poderá eleger-se Síndico do Condomínio, pela simples satisfação pessoal de sê-lo ou pelo vocacionado propósito empreendedor de produzir transformações benéficas, do interesse coletivo, de uma ou de outra forma, submetendo-se as normas da Convenção e respectivo Estatuto ou Regulamento Interno.
O Síndico, então, passa a ser o representante legal do Condomínio, eleito pela Assembléia dos condôminos, dotado de poderes executivos da administração e autorizado a tomar decisões, com fundamento nos preceitos normativos da respectiva Convenção Condominial e/ou o seu Regimento Interno. Contudo, poderá ser substituído a qualquer momento, da mesma forma que foi eleito, por uma assembléia convocada especificamente para esse fim, quando violar os citados estatutos normativos, ou quando atentar contra os interesses condominiais.
Além disso, o Síndico responderá, civil e criminalmente, por seus atos administrativos e até por danos causados pelo condomínio, a terceiros ou aos próprios condôminos, se for comprovada a omissão ou negligência quanto às suas obrigações.
Portanto, as decisões tomadas pelo Síndico devem estar pautadas nas normas da Convenção Condominial, do Regulamento Interno e pelas deliberações das Assembléias Gerais, sem ultrapassar os ditames da Lei.
2 – O PREFEITO MUNICIPAL
Assim é o PREFEITO MUNICIPAL. Qualquer cidadão, em dia com suas obrigações civis, no gozo dos seus direitos políticos, poderá ser eleito o Prefeito do seu Município.
Todavia, a Constituição Federal estabeleceu, a partir do seu artigo 37, que os Gestores Públicos, por conseguinte, O Prefeito, deverá, na sua gestão, rigorosamente, obedecer aos princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade dos atos e da eficiência, os quais são considerados princípios constitucionais regentes da administração pública, sob pena de responder por ato de improbidade.
Desta forma, o Prefeito não pode pretender administrar o Município, como se estivesse administrando uma “empresa de sua propriedade”, mudando lay-out e fazendo propaganda (marketing) livremente, contratando o que bem entender e como entender. A função administrativa do Prefeito, agente público, submete-se a um regime jurídico especial a que se denomina de regime de direito público ou regime jurídico-administrativo, originário dos princípios da primazia do interesse público e da indisponibilidade dos interesses públicos.
Para segurança jurídica dos atos de gestão, portanto, impõe-se, necessariamente, a implantação de consistente Política Pública de Transparência Administrativa, mesmo porque todo cidadão tem o direito pedir e receber dos órgãos públicos informações, tanto de seu interesse particular, quanto do interesse coletivo ou geral, que deverão ser prestadas no prazo legal, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, consoante dispõe o artigo 5º, XXXIII, da Constituição Federal.
Ora, por exemplo: é um absurdo, ouvir-se dizer que um Prefeito, para realização de uma festa de Carnaval, com flagrante aparência de negócio comercial que propicia o enriquecimento do particular, poucos e privilegiados, desvia recursos próprios da saúde e da educação. Isto ultraja os interesses públicos prioritários, saúde e educação dos munícipes! Daí porque o regime jurídico-administrativo, por força da ordem constitucional, impõe a motivação dos atos administrativos, para que se dê ao povo, aos munícipes, provedores econômicos da gestão pública, enquanto contribuintes, destinatários diretos dos efeitos do ato, o mais amplo conhecimento das razões daquele procedimento. Justificação e satisfação à opinião pública.
3 - CONTROLE EXTERNO DA GESTÃO PÚBLICA
Como espécie de instrumento de controle externo, o artigo 5º, XXXIV, “a” e “b” da Constituição Federal, assegurou a todo cidadão, independentemente do pagamento de taxas: a) o direito de petição aos Poderes Públicos em defesa de direitos ou contra ilegalidade ou abuso de poder; b) a obtenção de certidões em repartições públicas, para defesa de direitos e esclarecimento de situação pessoal.
Por conseguinte, o artigo 74 inciso, IV, § 2º, instituiu um dever moral quando assegurou o direito de qualquer cidadão, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ilegalidades perante o Tribunal de Contas da União, e mais, pelo disposto no § 3º do artigo 31, o direito de questionar a legitimidade das prestações de contas anuais.
Na direção da eficácia desse público e amplo controle externo dos atos administrativos, o § 2º, do inciso V, do artigo 216, definiu como responsabilidade da administração pública, na forma da lei, fazer a gestão da documentação governamental e franquear a sua consulta a quantos dela necessite.
Portanto, uma gestão aleatória do Prefeito, descomprometida com as orientações constitucionais de necessária observância dos princípios de administração, ainda que não revestida de dolo ou corrupção, pode caracterizar improbidade administrativa. Esta sempre decorre da ineficiência administrativa, ou, efetivamente, da má gestão da coisa pública, resultante da conduta dolosa ou culposa. O Prefeito tem de estar comprometido com os interesses públicos, com a gestão pública eficiente, com atos transparentes e motivados, protegendo o erário e não impondo aos munícipes sacrifícios injustificados.
4 – CRIMES DE RESPONSABILIDADE
A Lei Complementar 101, de 04.05.2000, conhecida como “Lei de Responsabilidade Fiscal”, instituída com a finalidade de regulamentar os artigos 163 e 169 da Constituição Federal, objetiva exatamente orientar o Gestor Público sobre a necessidade de uma gestão planejada e eficiente sobre as finanças públicas de modo a garantir o equilíbrio (das finanças públicas) e a compatibilidade entre receitas e despesas, evitando práticas de atos inconsequentes de gastos desordenados e injustificados superiores as receitas que propiciam graves consequências negativas para a economia e para a própria estrutura administrativa e sugerindo, por conseguinte, punições para as ocorrências desta natureza.
Assim, à luz do regulamento abrangente do Decreto-Lei 201, de 27.02.67, comete o Prefeito, crime de responsabilidade, quando trai os votos que obteve nas urnas, quando trai a confiança do povo, negligenciando com a administração pública, desviando-se de suas atribuições constitucionais de Gestor Público, assumidas com a aceitação do mandato para o qual foi eleito, ou envolve-se na prática de atos delituosos.
E, ainda, estende-se mais a Lei de Responsabilidade Fiscal suso referida quando, no seu artigo 48, dispondo sobre os instrumentos de transparência da gestão fiscal, recomenda no parágrafo único que “a transparência será assegurada também mediante incentivo à participação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elaboração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos”.
Na mesma esfera de definição de responsabilidades do Gestor Público, aí se incluindo o Prefeito Municipal, a Lei nº 10.028, de 19.10.2000, complementado a citada Lei de controle da gestão fiscal, tipificou crimes e fixou as respectivas penas que variam desde uma multa pecuniária a ser calculada com base nos vencimentos anuais do Gestor Público até as privativas de liberdade, de detenção ou reclusão, variando de seis meses a oito anos, a depender da espécie e forma da transgressão.
O fato é que o Estado fora, anteriormente, concebido sem qualquer senso de responsabilidade fiscal, gastava livremente, sem controle, e se lhe faltasse recurso para suprir os seus gastos buscava arrancar do contribuinte, compulsoriamente, sem piedade e sem dó, até o limite da exaustão. Ora, “quebrando” o povo, “quebra” o Estado também.
Esta concepção selvagem, irracional e arcaica, porque descomprometida com o controle e finalidade dos recursos e com a eficiência dos serviços públicos, acabou por proporcionar imensuráveis crises fiscais em todo o Mundo, impondo uma necessidade de se pensar uma nova concepção para o Estado, onde a Eficiência e a Qualidade dos Serviços Públicos passassem a ser a tônica, atribuindo ao Gestor Público responsabilidades por esse controle.
Atualmente impõe-se ao PREFEITO, Gestor Público do Município, o dever de consciência dos limites em que se circunscrevem as suas responsabilidades, no campo administrativo, civil e penal, que decorrem do cargo que exerce, sabendo que o Ministério Público, por força de preceitos constitucionais, deverá está, permanentemente, vigilante para evitar o desvio da conduta lícita e/ou a irresponsabilidade administrativa das omissões.
E, ainda, atente-se para o fato de que a conta do Gestor Público, o Prefeito, com exceção dos Prefeitos das Capitais, vincula, diretamente e de forma objetiva, a pessoa física, independentemente das ações executivas de seus secretários, por delegação.
Na busca da eficiência do Serviço Público, uma das grandes preocupações, por exemplo, é a contratação de mão de obra qualificada. A Constituição veda, de forma expressamente clara a investidura em cargo público sem prévia aprovação em concurso, mas isto não significa dizer que os serviços públicos obrigatoriamente tenham que ser executados, exclusivamente, por servidores concursados. A própria Constituição Brasileira prevê a possibilidade de prestação de serviços públicos, diretamente ou por meio de licitação, sob regime de permissão, concessão, ou terceirização, toda via, atento à eficiência e a qualidade, o Gestor Público deverá identificar a alternativa que melhor atenda aos interesses públicos, aos interesses da coletividade. É o seu dever.
A par dessas responsabilidades, por exemplo, deve entender o PREFEITO, que na hipótese de uma pretensão empreendedora de instituir e desenvolver um determinado programa social, necessitará, previamente, da aprovação de uma Lei específica e da respectiva autorização orçamentária, inclusive, estimando o custo do programa por três anos.
Da mesma forma é a exigência legal para a concessão de aumento salarial para o servidor público, reestruturação de planos de cargos e salários e preenchimento de cargos públicos. Por constituírem despesas obrigatórias de caráter permanente, requerem a edição de Lei específica e estimativa de custos para três anos.
5 – REDUÇÕES COMPULSÓRIAS DAS DESPESAS PÚBLICAS
Por outro lado, o PREFEITO poderá se tornar obrigado a promover a imediata redução de 20% das despesas com cargos de confiança, a exoneração dos servidores não estáveis e até mesmo a exoneração de servidores estáveis, observando os critérios estabelecidos pela Lei nº 9.801/99, sequenciadamente, dentre os de menor tempo de serviço, maior remuneração e menor idade, quando, imprudentemente, ultrapassar o limite máximo de 95% dos gastos com pessoal. Este necessário ajuste deverá se consumar no prazo de 08 (oito) meses, salvo nas hipóteses em que, supervenientemente, neste lapso temporal haja sido declarado estado de calamidade.
O PREFEITO deverá buscar sólida orientação e manter vigilância contínua, sobre os limites da dívida pública e a contratação de operações de crédito, principalmente porque a Lei de Responsabilidade fiscal, nos seus artigos 35, 36 e 37, estabelece proibição para realização de empréstimos e financiamentos entre os entes federados, União, Estados e Municípios, salvo nas hipóteses de compra de Títulos da União, pelos Estados ou Município e financiamentos da Caixa Econômica ao Município, e, de acordo com a regra do artigo 167, III, da Constituição Federal não é permitida operação de crédito para financiar despesas de custeio.
6 - CONCLUSÃO
Então, na esteira do estímulo à observância do princípio da democracia participava, a Lei de Responsabilidade Fiscal estabelece mecanismos de controle social do uso dos recursos públicos, impondo que, em versões simplificadas, os planos orçamentários, os relatórios fiscais e os pareceres sobre as contas públicas deverão ser amplamente divulgados, inclusive através da internet, recomendando, no seu artigo 64, que a União preste assistência técnica e financeira, necessárias, para que o Município se adapte a essa estrutura legal de divulgação dos atos públicos.
E, para consulta e verificação por parte dos munícipes, do povo, que poderá questionar a sua legitimidade, as Contas do Município deverão permanecer disponíveis na Câmara de Vereadores, durante todo o exercício e não mais por apenas 60 (sessenta) dias como facultado no § 3º, do artigo 31, da Constituição Federal.
Deste modo legal, convém a todo Gestor Público Municipal, Senhor PREFEITO, uma razoável reflexão sobre os limites aos quais se circunscrevem os poderes que lhe são outorgados por meio do voto popular e os respectivos deveres deles decorrentes, não abdicando de um competente assessoramento, prevenindo constrangedores embaraços judiciais que desassossegam qualquer homem probo!
*Jurista, especialista em ciência jurídica, ex-coordenador do Curso de Direito da Universidade Católica do Salvador, Membro do Instituto dos Advogados da Bahia, do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa – IBGC, da Academia Maçônica de Letras da Bahia, Diretor Consultor do Escritório ANTONIO FRANCISCO COSTA Advogados Associados, do Instituto Brasileiro de Estudos do Direito Tributário, Administrativo e Financeiro, Presidente do Instituto Baiano de Direito Empresarial – IBADIRE.