Adilson Abreu Dallari*
I – Introdução
– controle da legalidade estrita – modelo burocrático
– os princípios constitucionais da Administração Pública
– art. 37 – legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência – modelo gerencial
“A Emenda Constitucional 19, de 04/06/98, conhecida como “Emenda da Reforma Administrativa”, trouxe profundas modificações à Administração Pública brasileira. O propósito fundamental dessa reforma era a substituição do antigo modelo burocrático, caracterizado pelo controle rigoroso dos procedimentos, pelo novo modelo gerencial, no qual são abrandados os controles de procedimentos e incrementados os controles de resultados. Essa linha de pensamento, esse novo valor afirmado pela Constituição, não pode ser ignorado pelo intérprete e aplicador da lei.
Não por acaso, aos princípios já previstos na redação original do art. 37, foi acrescentado expressamente o princípio da eficiência. É obvio que esse princípio já estava implícito. Ao torná-lo explícito, ao afirmá-lo expressamente, o que se pretendeu foi demonstrar a redobrada importância que ele passou a ter. Em termos práticos, deve-se considerar que, quando mera formalidade burocrática for um empecilho à realização do interesse público, o formalismo deve ceder diante da eficiência.”
ADILSON ABREU DALLARI, “Aspectos Jurídicos da Licitação”, 7ª ed., Saraiva, 2.007, p. 41.
II – Interpretação das normas jurídicas – consequencialismo
– pluralidade de entendimentos
– Pluralidade de métodos de interpretação (literal, teleológica, restritiva, ampliativa, sistemática, evolutiva, razoável)
“Com base na teoria tridimensional do direito, pode-se afirmar que a ponderação das consequências é necessariamente inerente à atividade jurídica. “Onde quer que haja um fenômeno jurídico, há, sempre e necessariamente, um fato subjacente (fato econômico, geográfico, demográfico, de ordem técnica, etc.); um valor, que confere determinada significação a esse fato, inclinando ou determinando a ação dos homens no sentido de atingir ou preservar certa finalidade ou objetivo; e, finalmente, uma regra ou norma, que representa a relação ou medida que integra um daqueles elementos ao outro, o fato ao valor.” REALE, Miguel. Lições Preliminares de Direito, Bushatsky, Ed. da Universidade de São Paulo, 1973, p. 87). Em síntese, o objetivo a ser alcançado, a consequência almejada, é que determina a edição da norma, diante de certa realidade fática.
Entre os diversos métodos de interpretação das normas jurídicas, destaca-se, justificadamente, o da interpretação teleológica, que se baseia, como o nome indica, em se procurar o melhor significado do mandamento, em função do objetivo a que ele está preordenado.
Atualmente, porém, como um passo avante, passou-se a designar como consequencialismo o método hermenêutico que procura dar ao enunciado da norma jurídica o significado que pode levar à produção de melhores resultados”.
ADILSON ABREU DALLARI, “Consequencialismo no Âmbito do Direito Administrativo”, in Consequencialismo no Poder JudiciárioCoord. IvesGandra da Silva Martins, Gabliel Chalita e José Renato Nalini , Ed. Foco, 2019, p. 125
– LINDB Art. 20:
“Art. 20. Nas esferas administrativa, controladora e judicial, não se decidirá com base em valores jurídicos abstratos sem que sejam consideradas as consequências práticas da decisão.”
III – Instrumentos de controle judicial da legalidade na Administração Pública
– Ação Popular – atos ilícitos e danosos
– Ação Civil Pública – interesses difusos e coletivos
– improbidade administrativa
– Atuação do Ministério Público
– inquérito civil – Termo de Ajustamento de Conduta
IV – Evolução da Administração Pública
– consensualidade
“A participação e a consensualidade tornaram-se decisivas para as democracias contemporâneas, pois contribuem para aprimorar a governabilidade (eficiência); propiciam mais freios contra o abuso (legalidade); garantem a atenção a todos os interesses (justiça); proporcionam decisão mais sábia e prudente (legitimidade); desenvolvem a responsabilidade das pessoas (civismo); e tornam os comandos estatais mais aceitáveis e facilmente obedecidos (ordem).”
DIOGO DE FIGUEIREDO MOREIRA NETO, “Mutações do Direito Administrativo”, Renovar, 2.000, p. 41.
– conciliação, mediação e arbitragem
V – Conclusão
– Evolução do Direito Administrativo
“O Direito Administrativo mudou, evoluiu. Não mais se aceita o autoritarismo burocrático estéril. O direito bipolar, decorrente da legalidade estrita, que levava ao confronto apenas entre o lícito e o ilícito, o válido e o inválido, foi substituído por visões mais amplas, mas elásticas, como demonstra a utilização cada vez maior dos princípios da proporcionalidade e da razoabilidade, muito especialmente pelos tribunais superiores. Essa mutação continua ocorrendo, o Direito Administrativo continua evoluindo, motivo pelo qual o estudioso da disciplina e os aplicadores da legislação precisam constantemente renovar seus conhecimentos.
ADILSON ABREU DALLARI, “Prefácio I” in “Inexigibilidade de Licitação, Repensando a Contratação Pública e o Dever de Licitar”, RENATO GERALDO MENDES e EGON BOCKMANN MOREIRA, Zênite, Curitiba, 2016, p.13/14.
– necessária evolução do controle judicial da Administração Pública
* Jurista e Professor Titular de Direito Administrativo da Faculdade
de Direito da PUC/SP