*Antonio Francisco Costa
*Jurista; Especialista em Ciências Jurídicas; Mestre em Administração de Empresa e Comércio Internacional; Especialista em Jornalismo Investigativo; Especialista em Jornalismo Político, Membro do Instituto Brasileiro de Estudos do Direito Tributário, Administrativo e Financeiro - IBEDAFT, Membro da Academia Internacional de Direito e Ética – AIDE, Membro do Instituto dos Advogados da Bahia e Presidente do Instituto Baiano de Direito Empresarial – IBADIRE, Diretor do Escritório ANTONIO FRANCISCO COSTA Advogados Associados; Escritor e Poeta. Este endereço de e-mail está sendo protegido de spambots. Você precisa habilitar o JavaScript para visualizá-lo. .
Sumário: Introdução.1. Consolidação do Sistema Tributário brasileiro através da história. 2. Os avanços com o Código Tributário Nacional. 3. Aspectos pós-Reforma Tributária e limitações da EC 132/2023. Referências.
INTRODUÇÃO
Ao falamos de sistema tributário, estamos a tratar de um conjunto de leis, regras, princípios e instituições que organizam a cobrança e a gestão de tributos pelo Estado, em termos de impostos, taxas e contribuições.De forma resumida, se implica definir:o quê, quem e quanto se paga, como também o destino desse tributo, para qual ente governamental, União, Estados ou Municípios.
Em especial, a estrutura do sistema tributário no Brasil divide-se fundamentalmente em dois pilares, a estrutura jurídica regida pela Constituição Federal e a ordenação normativa estruturada pelo Código Tributário Nacional,assegurando que o Estado tenha receitas para custear serviços públicos e manter a máquina pública.
1. CONSOLIDAÇÃO DO SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO ATRAVÉS DA HISTÓRIA
As funções básicas do sistema tributário brasileiro, construído a partir da primeira Republica, foram a arrecadação, cobrançade impostos sobre consumo, renda e patrimônio, e a redistribuição, financiamento de serviços essenciais, como saúde, educação e programas de transferência de renda.
Indistintamente, o Sistema Tributário Nacional, foi sendo moldado ante uma pluralidade de contextos políticos, sociais e econômicos, a partir do período colonial, quando ainda a tributação possuía natureza essencialmente extrativista e voltada à transferência de riqueza a metrópole portuguesa.
À época, tributos como o “quinto do ouro”, a “derrama” e uma pluralidade de taxas alfandegárias constituíam-se em seguros instrumentos de controle econômico e de arrecadação, destinados, especialmente, aos interesses da Coroa portuguesa. Obviamente, não se apresentavacomo um sistema tributário organizado nos termos atuais, sendo, apenas, um conjunto disperso de imposições fiscais, fortemente autoritárias.
Com proclamação da Independência do Brasil, no ano de 1822, e com a promulgação da nossa primeira Constituição, em 1824, deu-se início a um processo gradual de institucionalização das finanças públicas do País, ainda que por meio de um sistema tributário incipiente, não se há comonegar que, a partir daquele momento, no período imperial, impulsionaram-se,originariamente, os necessários mecanismos de organização das Receitas Públicas da Nação brasileira.
Não tinha como ser diferente.Naquele período de nascimento do Estado brasileiro, a arrecadação era sensivelmente concentrada em tributos sobre comércio exterior, ou seja impostos sobre exportação e importação, especialmente por conta da estrutura econômica que se baseava na produção agrícola destinada ao mercado exterior. Era uma frágil arrecadação,sobretudo por ser dependente das oscilações naturais do comércio internacional.
Todavia, com a proclamação da República, em 1889, e a promulgação da primeira Constituição Federal Republicana, em 1891, o cenário começou a se modificar. O mais importante marco na evolução do sistema tributário brasileiro foi o modelo federativo de organização do Estado, inspirado no federalismo norte-americano, com a divisão das competências tributárias entre a União e os Estados.Com isso, legitimou-se às unidades federativas instituírem determinadas espécies de impostos para atender às suas necessidades.
Estava institucionalizada a descentralização fiscal no País, com ampliação da autonomia financeira dos Estados. Sem dúvida alguma, o federalismo fiscal instituído pela Constituição de 1981 representou um significativo avanço institucional, embora, ainda, a reclamar de uma real transparência na coordenação jurídica entre as unidades federativas, principalmente pela persistente ausência de normas gerais, capazes de evitar conflitos de competência.
2. OS AVANÇOS COM O CÓDIGO TRIBUTÁRIO NACIONAL
Somente na segunda metade do século XX foi possível experimentar a consolidação de um sistema tributário melhor estruturado, em 1966, com o advento do Código Tributário Nacional(Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966),no período do Regime Democrático Militar. Hoje, temos a convicção de que o CTN se constituiu no instrumento basilar da organização tributária brasileira, definindo normas gerais aplicáveis a todos os entes federativos, estabelecendo conceitos fundamentais de tributos, obrigações tributárias, lançamento tributário e crédito tributário.
Podemos afirmar que o CTN muito concorreu para uniformizar a interpretação da legislação fiscal no País e reduzir conflitos no âmbito das unidades federativas, além do que, como principal pilar do Direito Tributário Brasileiro,propiciou a sistematização dos princípios estruturantes da tributação nacional, inclusive conferindo maior estabilidade para o sistema fiscal.
Naturalmente, tomando por base o “CTN”, isto parece de fácil percepção.AConstituição Federalde 1988, consolidou o nosso Sistema Tributário Nacional ao definir uma estrutura normativa abrangente e bastante detalhada sobre tributação, inclusive disciplinando a repartição de competências tributárias, definido espécies de tributos, instituindo limitações ao poder de tributare estabelecendo mecanismos de repartição das receitas entre as unidades federativas.
Em termos de adequação aos Direitos Humanos, não somente instituindo limitações ao poder de tributar, mas, também, incorporando princípios fundamentais como oprincípio da legalidade, da capacidade contributiva, da isonomia e da anterioridade, como instrumentos de proteção jurídica para os contribuintes.
3. ASPECTOS PÓS-REFORMA TRIBUTÁRIA E LIMITAÇÕES DA EC 132/2023
Recentemente, com a controversaEmenda Constitucional 132/2023, o Sistema Tributário Brasileiro sofreu, ao nosso sentir, uma forte “colisão”, como a de um enorme meteorito se chocando contra a Terra. Seus impactos se traduzemem uma ininteligível transformação no modelo estrutural, distanciando-se da racionalidade e da justiça fiscal, transformando-se em um sistema brutal, alheando-se ao princípio da capacidade contributiva e instituindo a maior carga tributária do mundo, em detrimento ao desenvolvimento econômico e ao bem-estar social.
Na Suma Teológica de Tomás de Aquino, onde gostamos de buscar inspirações para melhor compreender o Direito, o Sistema Tributário não é formulado como uma ciência econômica moderna,mas é tratado ali como um ramo da justiça comutativa e distributiva. Como nos parece bastante sensato, os tributos são vistos como contribuições legítimas de caráter obrigatório para financiar as necessidades públicas, desde que respeitem limites estritos de justiça, finalidade e modicidade.
Quanto àLegitimidade e Finalidade dos Tributos, observa-se que Tomás de Aquino defende que os governantes têm o direito de arrecadar tributos, mas esta receita deve ser estritamente destinada ao bem comum, como manutenção do Estado, administração da justiça, defesa do Estado e sustento dos funcionários públicos. Os impostos não são fontes de enriquecimento ilícito do governante, podem, entretanto, ser utilizados para a remuneração pelo trabalho de governar e proteger a sociedade, no racional limite previamente definido por lei.
A cobrança de tributos injustificados, abusivos ou realizada com manifesta agressividade institucional revelaumgestor públicocomo um mero expropriador,à margem da lei, conquanto a expropriação indevida do fruto do trabalho alheio configura extorsão e/ou apropriação indébita.
A carga tributária deve ser adequada e moderada, devendo se buscar aliviar o fardo econômico da população mais pobre, vez que a cobrança excessiva de impostos,além de gerarinsegurança, insatisfações e dissenções,concorre firmemente para o empobrecimento da população. Por isso o sistema tributário deve se basear na equidade, com a distribuição de encargos proporcional às posses e à capacidade contributiva de cada um, seja pessoa física ou jurídica. Na perspectiva de justiça, exigir mais do que é devido ou onerar desproporcionalmente uma classe social extrapola a ordem moral e natural das coisas.
A estrutura constitucional do Sistema Tributário Brasileiro encontra-se disciplinada no Título VI da Constituição Federal, o qual trata da tributação e do orçamento.Naquele conjunto de normas que estabelece os fundamentos jurídicos do vigente, estão definidos os limites dentre os quais o Poder de Tributar atribuído a cada um dos entes federativos.Esse modelo brasileiro, que se diferencia da maioria dos modelos adotados por diversas nações, independentemente de não ser ainda o mais adequado para odesenvolvimento econômico e bem-estar social, contém um alto grau de constitucionalização da matéria tributária, não apenas porque define princípios gerais, mas também porque estabelece de forma detalhada a competência tributária, as espécies de tributos e os mecanismos institucionais de repartição das receitas públicas arrecadadas.O que, nesse particular, é positivo para garantir maior segurança jurídica e uma relativa estabilidade nas relações fiscais.
Atualmente, um dos pilares centrais da estrutura constitucional da tributação brasileira é a definição das espécies tributárias concebidas no ordenamento jurídico. Verifica-se que o artigo 145 da Constituição Federal orienta que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios podem instituir impostos, taxas e contribuições de melhoria.Além disso, o texto constitucional autoriza a instituição de contribuições especiais e empréstimos compulsórios, alargando o conjunto de instrumentos tributários à disposição do Estado com cada espécie,possui características próprias no que diz respeito ao seufato gerador, àfinalidadee à forma de instituição, harmoniosamente disciplinados pela Constituição e pelo Código Tributário Nacional.
Destaca-se que a classificação das espécies tributárias pela Constituição Federalconstitui elemento essencial para a sistematização da tributação brasileira.
Para tanto, é de fundamental importância,na estrutura constitucional da tributação,a instituição de princípios jurídicosorientadores do exercício do poder de tributar, entre os quais destacam-se os princípios da legalidade, da anterioridade, da isonomia e da capacidade contributiva.
Vejamos cada um destes princípios. Pelo princípiodalegalidade tributária, nenhum tributo poderá ser criado, ou majorado, sem a prévia lei autorizadora, impondo que a instituição de obrigações fiscais pelo Estado seja submetida ao devido processo legislativo.
Sobre o prisma daanterioridade,vale dizer que, em regra, os tributos estabelecidos, ou a sua majoração, só podem ser exigidos no ano seguinte ao da sua instituição legal.
Ainda, quanto à prevenção da não abusividade na instituição de tributos, a estrutura constitucional da tributação, disciplina regras detalhadas sobre a competência tributáriaespecífica para cada unidade federativa, distribuindoentre a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios o poder de instituir tributos específicos, com o objetivo de evitar a sobreposição de competências e os conflitos de natureza fiscal.
Este Sistema Tributário, historicamente reconhecido por sua estruturação normativa e constitucional, encontra-se sob séria ameaça de desfiguração em razão da reforma tributária introduzida pela Emenda Constitucional n.º 132/2023. Em nossa avaliação, trata-se de uma alteração de grande impacto, aprovada por um Congresso visivelmente curvado diante do poder dominante,um contexto de crescente expansão dos gastos públicos e de insuficiente atenção ao desenvolvimento econômico e o bem-estar social.
Se o Estado tem por finalidade a promoção do bem comum, da prosperidade coletiva e da dignidade da pessoa humana, para os tributaristas isentos de ideologia política, a observância da relação entre os Direitos Humanos e a tributação constitui imperioso princípio para humanização das normas destinadas à regulaçãonum Sistema Tributário.Observa-se que a Declaração Universal dos Direitos Humanos defineregras orientadoras da construção dos respectivos Sistemas Tributários pelas Nações, no âmbito de suas soberanias tributárias, de modo a proteger o cidadão contribuinte, o elo fraco da relação tributária, especialmente da possibilidade da injusta e perversa tributação confiscatória.
Temos advertido que, não é que o Direito Tributário venha a influenciar os Direitos Humanos, ao contrário, são estes que devem exercer efetiva influência no Direito Tributário positivo, conquanto seja o Direito, como um todo, o instrumento modelador da sociedade. Sociedade dos humanos!
Conforme já esclarecemos noutras oportunidades, esta relação de dependência se estabelece em decorrência da natureza constitucional do Direito Tributário brasileiro, sendo este um sistema desenvolvido na própria Constituição, que traz,em seu capítulo “Dos Direitos Fundamentais”, a reprodução dos Direitos Humanos no que diz respeito aos direitos e garantias individuais do cidadão, que constituem direitos representativos das liberdades públicas, consagrando valores eternos e universais, impondo ao Estado a imperiosa observância e sua irrestrita proteção, constituindo-se, portanto, em legítimas prerrogativas constitutivas da liberdade, igualdade e dignidade da pessoa humana.
Em suma, a soberania tributária, constitutiva do poder do Estado de tributar o seu cidadão, onde quer que este se encontre, se fundamenta no dever mobilizar recursos, como marco axiológico de avaliação da eficiência do seu Sistema Tributário, no âmbito da sua capacidade de arrecadar receitas para a realização de suas finalidades, sem alhear-se ao compromisso com os direitos humanos fundamentais: a construção do bem comum, a garantia do bem-estar social e das liberdades, a dignidade da pessoa humana, e a prosperidade do Estado e da Nação.
Esta equivocada“Reforma Tributária”, parece ter se apartadode tudo isto. Ou melhor, os parlamentares, flagrantemente, desprezaram esses deveres morais e constitucionais, de valorização da pessoa humana, de respeito à dignidade humana, fazendo tábula rasa aos princípios de análise da justa capacidade tributária do indivíduo, se preocupando, tão somente, em criar mecanismos “legais” para arrecadação ilimitada de tudo quanto pretenda o Estado arrecadar, sem qualquer preocupação com o controle e limitação das despesas públicas, notadamente no que diz respeito às despesas, atualmente, incontroláveis com o Judiciário, Ministério Público e com o próprio Parlamento, dotados de autonomia financeira, sem preocupação com o equilíbrio das receitas e despesas do País.
Estranhamente e sem qualquer disfarce o Poder Dominante tem como foco principal deste modelo de Reforma Tributária o consumidor, o cidadão já exorbitantemente explorado pelo Estado, concentrando a costura dessa enorme colcha de retalhos nos tributos a incidirem e já incidentes sobre o consumo de um modo geral, inclusive de remédios e alimentos, de modo que não há como negar que somente trará grandes prejuízos diretos para o cidadão, para o trabalhador de maneira geral, e ao final para o próprio Estado.
Em verdade, é de fácil visualização que o prometido aprimoramento ao Sistema Tributário edificado pela Constituição Federal de 1988, simplesmente, se constitui num instrumento quedado à destruição deste, substituindo-o por umsistema complexo e ininteligível, como uma armadura a ser concluída ou aperfeiçoada no exagerado prazo de aproximadamente meio século, e ainda, na expectativa de que a sociedade se ajuste a ele, e não que o sistema se ajuste aos interesses da sociedade.Age-se como se o Direito fosse uma coisa estática, imune às mutações, à evolução do tempo e às transformações sociais, alheando-se por completo a teoria tridimensional do direito, fato valor e norma. Eis que fato, norma e valor hão de evoluir juntos, como mecanismo natural que evita a estagnação da ciência jurídica. Que sistema tributário é este que exige quase 50 anos para sua completa efetividade?Umalonga dependência para adaptação do seu povo remete a um sistema predatório!
Infelizmente, este “sistema tributário” em implantação apenas se constituirá em uma espécie de “carta branca” ao gastosdo Poder Executivo, e assim, indo buscar o que lhe parecer necessário junto ao cidadão e às empresas, sem qualquer pudor ou respeito à real capacidade tributária do contribuinte. Uma semente fértil para o empobrecimento da Nação!
Não somente em razão das incontroláveis despesas relacionadas ao Poder Judiciário, Ministério Público e Poder Legislativo, essa autorização ao Poder Executivo, para satisfazer os seus gastos descontrolados com a elevação da carga tributária sempre que entender necessário, tal como se verifica o arcabouço legal da Reforma Tributária, vai prejudicar, severamente, o setor produtivo, tanto quanto toda a sociedade a quem, simultaneamente, são repassados os tributos da produção e da intermediação.
Nitidamente, é um absurdo que o novo sistema tributário proposto venha a subtrair dos Estados (unidades federativas) o seu imposto de maior representatividade – o ICMS – e dos municípios arrebate o imposto constitutivo de sua maior arrecadação – o ISS, desafiando a autonomia constitucional de ambos os entes e inclusive do Distrito Federal, autonomia esta que está definida na norma do artigo 18 da Constituição Federal. Inegavelmente, portanto, há flagrante inconstitucionalidade na Reforma Tributária, ainda que feita através de “Emenda Constitucional”, conquanto está a violar um princípio constitucional federativo, instituído em termos de cláusula pétrea, insculpido no inciso I, do § 4º, do artigo 60 da Carta Magna, que veda a discussão sobre qualquer pretensão de “Emenda” que, por quaisquer meios, venha a possibilitar a abolição da forma federativa de Estado brasileiro.
A pretensa agressão da Reforma Tributária não se exaure nisto. Traz-nos, ainda, dois outros novos impostos, aparentemente, sobre o mesmo fato gerador, que é o caso da CBS– Contribuição Social sobre Bens e Serviços sob a justificativa de unificar o PIS e a Cofins, que incidirá sobre a produção, a importação ou a venda de bens e serviços e o IBS,Imposto Sobre Bens e Serviços,numa destorcida tentativa de reproduzir o modelo do IVA, Imposto sobre Valor Agregado, instituído na maioria dos países mais desenvolvidos. Tal desenho, de chofre agride aos próprios princípios gerais do Direito Tributário. Dois Impostos incidindo sobre o mesmo fato gerador?
Vê-se, ainda, que estes impostos trazem outro agravante prejudicial ao contribuinte que é a sugerida tributação por fora, quando o nosso Sistema Tributário é da tributação por dentro, mais justo e menos severo. Deste modo, sugerido na perversa Reforma, o IBS virá no pacote de aumento da carga tributária brasileira.
O artigo 156-A da Constituição Federal, no inciso IX do seu § 1º, exclui o valor desse imposto da sua própria base de cálculo, mas cria um emaranhado ao mandar excluir também os valores referentes ao Imposto Seletivo, à CBS e à Contribuição sobre Faturamento/Receita, à contribuição incidente sobre importação de bens e serviços e às Contribuições do PIS/PASEP, mascarando o real impacto final sobre o bolso do cidadão:
Art. 156-A. Lei complementar instituirá imposto sobre bens e serviços de competência compartilhada entre Estados, Distrito Federal e Municípios.
§ 1º O imposto previsto no caput será informado pelo princípio da neutralidade e atenderá ao seguinte:
...
IX – não integrará sua própria base de cálculo nem a dos tributos previstos nos arts. 153, VIII, e 195, I, "b", IV e V, e da contribuição para o Programa de Integração Social de que trata o art. 239;.
É uma inverdade escancarada se propagar para a sociedade que a novaReforma Tributária tem como objetivo a simplificação do atual sistema tributário e redução da carga tributária brasileira, quando, pela simples observação da forma apresentada verifica-se que é, apenas, um proposital engodo.
Ora, o Sistema Tributário insculpido na Constituição Federalde 1988, entre osarts. 145 e 162, é composto por 18 artigos e o seu instrumento regulador, o Código Tributário Nacional, é constituído por 218 artigos. A Reforma Tributária que nos traz o Parlamento contém 491 normas confusas e que exigem uma difícil e complexa interpretação.
É tão complexo, e tão pálido na juridicidade que, pela primeira vez, desde o advento da Constituição da Primeira República Brasileira, inclui-se na execução do sugerido novo sistema tributário a descabida intervenção do Tribunal de Contas da União – TCU, no exercício de sua função atípica, com a competência para calcular as alíquotas referentes ao Imposto Sobre Bens e Serviços - IBS e daContribuição Sobre Bens e Serviços - CBS, e, ainda, outorgando-lhe competência pararedução dessas alíquotas nos exercícios de 2030 e 2035, como se vê do sugerido artigo 130, § 8º, uma competência que, constitucionalmente, é exclusiva do instituidor do tributo, e mediante Lei.
Ademais, cria-se um Comitê Gestorpara esses tributos, um órgão que irá consumir uma fatia considerável da arrecadação do Imposto Sobre Bens e Serviços – IBS, em afronta aosprincípios gerais do Direito Tributário, em especial ao que impõe que a Lei que institui o tributo, também, definirá a sua destinação, não podendo ser constituído como mera receita do instituidor ou do seu gestor.
Conclusão: À luz do exposto, torna-se evidente, portanto, a incongruência em se sustentar que a presente Reforma Tributária promoverá o enxugamento do Estado, a desburocratização ou a mitigação da carga fiscal. O exame aprofundado de sua estrutura revela, paradoxalmente, o exato oposto de tais objetivos.
REFERÊNCIAS